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彭德尔顿法案

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彭德尔顿法（1883）

彭德尔顿法（Pendleton Civil Service Reform Act），亦称“潘德尔顿法”，是1883年美国国会通过的一项管理与改善美国公务人员的法案。它首次确认了美国联邦政府的人事管理原则，即竞争考试、职务常任和政治中立[1]，并将此原则法制化、制度化，成为美国文官制度的基本原则。

立法背景

美国建立联邦政府后，联邦政府的没有正规的人事制度，先后经历了从乔治·华盛顿总统到约翰·亚当斯总统时期的“资历制”和从安德鲁·杰克逊总统到1883年《彭德尔顿法案》颁布时期的“分赃制度”两个时期。[2]南北战争后，联邦官僚政治一般都混杂不清，因为其甄选官员与督导工作之制度非常荒谬。该制度于19世纪开始发展，所仰赖的是著名的政治格言“好处属于胜利者”。这不一定代表所指派的都是不好的官员，许多政府官员相当优秀，但是制度本身不合于效率。然而，职务轮替之概念被认为是“民主的”，安德鲁·杰克逊于1829年声明：“没有人天生就有担任官职的权利…所有公职人员的职责是如此清楚与简单，至少是被设计得如此简单，以致于有才智的人能够让自己符合职务资格。”[3]这句话至1829年都不是真的，当然50年后也不会成真。官员的不时更换显得没有制度，政府员工每次遇到选举就开始恐慌，并且对于工作没有多少忠诚度，因为他们职位短时间内就会面临更替。如亨利·克雷所述，选后的政府官员“如同开罗的居民：每次瘟疫爆发，没有人知道谁会遭遇死亡的袭击”。

多年来，此项缺点愈来愈严重与明显。政府领导人需要他们资助的被任命者投入时间与金钱参与政党事务。每次选举后，当选者总是被渴望求职者包围，总统与国会间对于委派职务的争吵日益严重。到了1880年代，选后打开华盛顿特区的报纸，可以发现许多这类的广告：“征求：政府职员，年薪至少1000元。提供100元给能够保障我此职务的人。”[4]

此情形又加上了联邦政府的官僚成长。在杰克逊时代，已有两万人被联邦政府雇用；到了南北战争结束，数目增加到53000人；到了1884年则是131000人；而1891年，则有166000人。总统被求职者所困扰。当詹姆斯·加菲尔德担任总统时，他发现渴望求职者正如同“盘旋在受伤野牛上方的秃鹰”般“等着他”[5]。

再者，新政府的工作需要特殊技能。打字机的使用于1880年早期被引进，这表示一名职员不只需要读写能力与端正笔迹。随着行政机构的设立（例如州际贸易委员会，以及专门的农业局），人们需要科学知识。分赃制度不是办法。

1864年，共和党参议员查理斯·萨姆纳提出了第一个文官改革法案，要求通过竞争考试选拔录用文官，成立文官委员会主持考选事宜。1865年12月开始，美国的“文官改革之父”[6]托马斯·A ·詹克斯又陆续提出一系列文官改革法案和报告，并鼓动进行文官制度改革。与此同时，乔治·W·科蒂斯主编的《哈泼杂志》和《北美评论》、《芝加哥论坛报》等报刊上发表了一系列政论文章，与国会的改革法案遥相呼应，文官改革运动兴起。1871年3月，第41届国会通过了莱曼·特朗布林在综合拨款法案中提出的文官法，该法授权总统制定文官的选拔和录用规则。尤利西斯·辛普森·格兰特总统随即任命一个以科蒂斯为首的七人文官委员会，负责制定文官法规。文官制度的改革受到国会议员的阻挠，众议员威廉·威廉斯指责文官常任制“在总体上违背共和原则，并将颠覆民选政府”[7]。接着，加菲尔德总统被一名失意的求职者查尔斯·J·吉特奥刺杀，民众的不满之声终于获得重视。

立法过程

1882年由俄亥俄州民主党议员乔治·亨特·彭德尔顿（George H. Pendleton）向国会提交“调整和改善美利坚合众国文官的法案”。1882年12月27日，参议院以38票赞成、5票反对，通过了“彭德尔顿法案”。1883年1月4日，众议院经过30分钟辩论之后，直接投票；最终该法案以155票对47票获得通过，并由总统切斯特·艾伦·阿瑟正式签署颁行。

主要内容

第一，“总统有权在参议院的建议和同意下, 指派三名文官委员会委员[8]” 此三名人选不得来自同一政党。亦“不得在美国政府其它部门兼职”[8]。这些委员的职责是“遵照总统要求, 协助总统拟定使这个法令得到实行的合法的规则”[8]。二十世纪上半期后, 联邦文官委员会不仅决定应考试的职位并执行考试办理职务分类事宜, 建立职位分类的统一标准。确定待遇标准及拟定俸给数额表, 而且确定有关实习、升迁、调转、请假、奖惩、离职, 纠纷处理事宜的一般政策和标准程式, 从事人事行政研究,进行忠贞调查等。

第二，对文官的录用及调整作了两方面规定: 一是在过去文官分类规则的基础上, 对文官分类作了更明确的规定；二是确定了举行公开竞争性考试、择优录取的原则。这两方面构成了美国文官“功绩制”的主体。联邦政府实行分类, 采取公开竞争考试录用的职位数目愈来愈多。而“功绩制”的发展, 也使文官队伍的成分发生了很大的变化, 专家和科学人员职位的增加充分反映了这支队伍日益职业化、专业化趋向, 这一趋向又反过来促进了文官队伍的稳定和效率的提高。

第三，规定公职人员在录用问题上不“提供任何基金或承担任何义务, 并且将不会因为拒绝提供基金或承担义务而彼此免职或另眼相待……”[8]。

评价

该法案的颁布施行标志着美国文官改革运动的基本结束[9]，使得联邦政府有了一个中央人事机构——文官委员会。它把工业化时代的自由竞争机制引入文官的选拔录用，废除了由政治活动决定文官任免升降的分赃制，代之以凭个人能力决定其任免升降的功绩制。该法已经具备现代文官制度的一些基本特征 ,它奠定了美国现代文官制度的基础。同时，法案的施行促进了文官的知识化,改善了部分文官的素质；加强了政府工作的稳定性,有利于文官的专业化；提高了政府各部门的工作效率。
但是，该法案在功绩制的施行中仍然存在弊端，如对文官工作政绩考核结果等方面并未作出明确规定；同时，它只适用于分类列举文官，非分类列举文官仍采用传统的分赃制。

注释

  1. ^ 石庆环.论美国文官制度的三项基本原则--从1883年《彭德尔顿法》谈起[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2003,(3):48-53.DOI:10.3969/j.issn.1001-6201.2003.03.007.
  2. ^ 彭锦鹏:文官体制之比较研究,中研院欧美所,1996.12
  3. ^ Andrew Jackson:First Annual Message.December 8, 1829[1] （页面存档备份，存于互联网档案馆）
  4. ^ BACKGROUND ON THE PENDLETON ACT[2] （页面存档备份，存于互联网档案馆）
  5. ^ John D. Donahue,Joseph S. Nye:For the People: Can We Fix Public Service?,Brookings Institution Press, 2003:114
  6. ^ Harold·D·Faulkner History of U. S Political and social, New York, 1957:565.
  7. ^ Leonard·D·White Time of Republican: History of Administrative 1861-1901, New York, 1958:292.
  8. ^ 8.0 8.1 8.2 8.3 Transcript of Pendleton Act (1883). [2014-05-20]. （原始内容存档于2022-03-01）. 
  9. ^ 黄贤全. 美国文官改革运动[J].山东师大学报(社会科学版),1992,05:32-37.

参考文献

  • Paul P. Van Riper, Hstory of the United States Civil Service (1958)
  • Ari Hoogenboom, Outlawing the Spoils: A History of the Civil Serivce Reform Movement, 1865-1883 (1961);
  • Mach, Thomas S. "Gentleman George" Hunt Pendleton: Party Politics and Ideological Identity in Nineteenth-Century America. (Kent State University Press, 2007) 317pp ISBN 978-0-87338-913-6.
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