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权力分立

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权力分立（英语：Separation of powers[1]），是一种现代国家统治模式，该设计将各种国家公权力分散，不使其集中在单一组织内，以让这类掌政机关互相制衡。

这一名词首先在启蒙时代由英国哲人约翰·洛克在《政府论》中所提出，而此种设计通常以法国哲学家孟德斯鸠后继提出的三权分立（拉丁语：trias politica）而为人熟知，即是将行政、立法和司法三个政府权力分开，参照彼时英国，由君主（或王室领袖）掌管行政权，但不能反抗议会订定的法律，否则国家有权替换新王。此外，君主亦须任命首相为代表行使行政权，由首相领导的内阁执行政策。若该国为共和国家，无王室亦无君主，则行政权归于政府，由总统或总理代表行使，但总统须遵守宪法和受议会制约。此制度或类似体制可以促使一国从人治转向法治，是民主国家发展的重要阶段。

权力机构共同存在、互相制衡的政权组织形式，是当前世界上大多数国家所采用的政治制度。权力分立是民主国家的重要政治原则和政治制度，制度设计是通过互相制衡，达到避免政府滥用权力之目的[2]。

学说历史

古代

分权思想可溯源到古希腊的亚里士多德，在其著作《政治学》中，首先提及“混合政府”或混合政体的概念，他在其中藉鉴了古希腊城邦的许多宪法形式。在罗马共和国，罗马元老院、罗马执政官和罗马人民大会展示了波利比乌斯所说的混合政体的例子。波利比乌斯详细描述和解释制衡制度，并将第一个此类政府归功于斯巴达的来古格士。[3]

英国及其殖民地之早期现代混合政府

约翰·喀尔文赞成在民主和贵族之间划分政治权力的政府制度（混合政体）。喀尔文赞赏民主的优势，他说：“如果上帝允许人民选举自己的政府和行政长官，那将是一份无价的礼物。”[4]为了减少滥用政治权力的危险，喀尔文建议设立数个政治机构，在制衡系统中相互补充和控制。[5]

借此，喀尔文及其追随者抵制了独裁主义，促进了民主的发展。喀尔文的目标是保护普通人的权利和福祉。[6]1620年，一群英国分离主义公理会和圣公会教徒（后来被称为朝圣先辈）在北美建立了普利茅斯殖民地。他们享有自治权，建立了两权民主的政府制度。“自由人（英语：Freeman (Colonial)）”选举出了普通法院（英语：Plymouth General Court），行使立法和司法职能，并反过来选举了一位总督，总督与他的七名“助手”一起担任提供行政权力的职能角色。[7]马萨诸塞湾殖民地、罗德岛州、康涅狄格州、新泽西州和宾夕法尼亚州都有类似的宪法——它们都将政治权力分开。（普利茅斯殖民地和马萨诸塞湾殖民地外，这些英国前哨基地在其民主制度中增加了宗教自由，这是发展人权的重要一步。[8][9])

威廉·布拉德福德（英语：William Bradford (governor)）的《普利茅斯种植园（英语：Of Plymouth Plantation）》等书籍在英国广为传阅。因此，殖民地的政府形式在母国众所周知，包括哲学家约翰·洛克。他从对英国宪政制度的研究中，推断出将政治权力分为立法权（应分配给几个机构，例如上议院和下议院）、负责保护国家和君主特权的行政权和联邦权(执掌外交等事务)之好处，因为英格兰王国没有成文宪法。[10]

三方系统

在英国内战期间，议员们认为英国的政府体系由三个部门组成——国王、上议院和下议院——其中第一个部门只拥有行政权力，而后两个部门拥有立法权力。最早提出三权分立制度的文件之一，是《政府约法》，由英国将军约翰·兰伯特于1653年撰写，并在护国公时期很快被采纳为英国的宪法，为期数年。该制度包括一个立法部门（议会）和两个行政部门，即英国国务会议和护国公，所有这些部门都由选举产生（尽管护国公是终身制），并相互制约。[11]

英国思想的进一步发展，系司法权应该与行政部门分立。这是由于斯图亚特王朝复辟期间，王室使用司法制度起诉反对派领导人。[12]

第一个确立立法、行政和司法部门三权分立原则的宪法文件，是乌克兰指挥官皮里普·奥里克于1710年编写的《关于扎波罗热军队权利和自由的条约和决议》。[13]

约翰·洛克的立法、行政和联邦权力

约翰·洛克

约翰·洛克在他的著作《政府论》中，阐明了孟德斯鸠三方体系的早期先驱。[14]在政府论中，洛克区分了立法权、行政权和联邦权。洛克将立法权定义为“有权指导如何使用联邦的力量”，而行政权则意味著“执行已制定并保持效力的法律”。洛克进而区分了联邦权力，它包含“战争与和平、联盟与同盟，以及与联邦以外的所有人和团体的所有交易的权力”以及外交政策。洛克区分了不同的权力，但没有区分不同的机构，并指出一个机构或个人可以分享两个或更多的权力。[15]例如，洛克指出，虽然行政权和联邦权不同，但它们通常合并在一个机构中。

洛克认为，立法权高于行政权和联邦权，后二者处于从属地位。洛克推断，立法权乃至高无上，因为它有制定法律的权力；“凡是能给别人制定法律的，就必须高于他”。据其说法，立法权来自人民，人民有权制定和取消立法机构：[16]

当人们说我们将服从规则，并受这些人制定的法律管辖时……没有其他人可以说其他人将为他们制定法律； 人民也不受任何法律的约束，除非那些法律是由他们选择的人制定的，并被授权为他们制定法律。

洛克认为，对立法权应设有一些限制。他说，立法机构不能任意治理，未经被治者的同意不能征税或没收财产（参见“无代表，不纳税”），也不能将其立法权转移给另一个机构，即所谓的非授权原则（英语：Nondelegation doctrine）。

孟德斯鸠的三权分立制度

孟德斯鸠

“三权分立”一词通常归于法国启蒙运动的政治哲学家孟德斯鸠男爵，尽管他没有使用这个词，而是指权力的“分配”。在《论法的精神》中，[17]孟德斯鸠描述了立法机关、行政机关和司法机关之间政治权力分配的各种形式。孟德斯鸠的方法，是提出并捍卫一种政府形式，其权力不会过度集中在单一君主或类似的统治者身上（当时称为“贵族制”）。他以罗马共和国宪法和英国的宪政制度为基础，提出了这种模式。孟德斯鸠认为，罗马共和国的权力分离，因此无人可以篡夺全部权力。[18][19][20]在英国宪法体系中，孟德斯鸠发现了君主、议会和法院之间的三权分立。[21]

每个政府都有三种权力：立法权；对于依赖国际法的事物的行政权；以及对于依赖民法的事物的行政权。

根据第一种权力，君主或地方官颁布临时或永久的法律，并修改或废除那些已经颁布的法律。根据第二项规定，他可以和谈或宣战，派遣或接收使馆，建立公共安全，并提供防御入侵。第三，他惩罚罪犯，或决定个人之间出现的争端。后者我们将称之为司法权，而另一种则简称为国家的行政权。

孟德斯鸠鸠认为，每个国家只应行使自己的职能。他在这里说得很明确。[22]

当立法权和行政权集中在同一个人身上，或集中在同一个行政机构中时，就不可能有自由；因为人们可能会担心，同一个君主或元老院会制定暴虐的法律，以暴虐的方式执行这些法律。

同样，如果司法权不与立法权和行政权分开，就不会有自由。如果它与立法权结合在一起，臣民的生命和自由就会受到任意的控制；因为法官就会成为立法者。如果它与行政权结合在一起，法官就可能以暴力和压迫的方式行事。

如果由同一个人或同一个机构，无论是贵族还是人民，来行使这三种权力，即制定法律、执行公共决议和审判个人的原因，那么一切就都完了。

权力分立需要不同的合法来源，或来自同一来源的不同合法行为，对于每个单独权力。如果立法部门如孟德斯鸠所指出的，那样任命行政和司法权力，则不会出现权力分离或划分，因为任命权伴随著撤销权。[23]

行政权应该掌握在君主手中，因为政府的这一部门需要迅速行动，由一个人管理比由许多人管理要好；另一方面，凡是取决于立法权的事情，由许多人管理往往比由一个人管理要好。

但是，如果没有君主，而将行政权交给从立法机构中选出的一定数量的人，那么自由就会结束；因为这两种权力会结合在一起，因为同一个人有时会拥有，而且总是能够拥有这两种权力的份额。

孟德斯鸠明确指出，司法独立必须有实质性，而不仅是形式性。[24]司法机关通常被视为三种权力中最重要的一支，独立且不受约束。[25]

制衡

参见：分而治之

根据制衡原则，国家各部门都应该有限制或制衡其他部门的权力，在国家的三个独立权力之间建立平衡。每个部门为防止其他部门成为最高权力而做出的努力，构成了永恒冲突的一部分，这使人民不受政府滥用的影响。伊曼纽尔·康德是这一点的倡导者，他指出“建立国家的问题即使是由魔鬼组成的国家也能解决”，只要他们拥有一部适当的宪法，让对立的派别相互对抗。[26]其理念是，仅仅分离权力和保证其独立性尚且不足，各部门还需要有宪法手段，以捍卫自身的合法权力，不受其他部门的侵犯。[27]它们保证各部门有相同的权力水平共同平等，即为平衡，从而可以相互限制，避免权力的滥用。

制衡之起源，如同三权分立本身，在启蒙运动中特别归功于孟德斯鸠的 《论法的精神》。在这种影响下，它于1787年在美国宪法。在联邦党人第78号（英语：Federalist No. 78）中，亚历山大·汉弥尔顿引用孟德斯鸠的话，将司法部门重新定义为与立法和行政部门同等的独立政府部门。[28]在汉密尔顿之前，美洲殖民地的许多殖民者都坚持英国的政治理念，并认为政府分为行政和立法部门（法官作为行政部门的附属机构）。

以下从美国宪法（特别是联邦党人第51号（英语：Federalist No. 51））经验中，分权及相互制衡的例子，可以说明类似形式的政府也适用的一般原则：[29]

但是，防止几个权力逐渐集中在同一部门中的重大保障在于，给予管理每个部门的人必要的宪法手段和个人动机，以抵抗其他部门的侵犯。与所有其他情况一样，在这方面的防御规定必须与受到攻击的危险相称。必须有野心来抵消野心。人的利益必须与地方的宪法权利相联系。这可能是对人性的一种反思，即这种手段对于控制政府的滥用是必要的。政府本身不就是对人性的最大反思吗？如果人是天使，就不需要政府了。如果天使要统治人类，那么对政府的外部或内部控制都不是必要的。建立一个人治人的政府，最大的困难在于：你必须首先使政府能够控制被统治者；其次使它有义务控制自己。

对人民的依赖无疑是对政府的主要控制；但经验告诉人类必须采取辅助预防措施。这种通过相反和对立的利益来弥补更好动机的缺陷的政策，可以追溯到整个人类事务系统，无论是私人还是公共事务。我们看到它特别表现在所有的权力分配上，我们看到它特别表现在所有的权力分配上，即每个职位都可以对另一个职位的制约，以使每个人的私人利益可以成为公共权利的哨兵。在国家最高权力的分配中，这些审慎的发明是必不可少的。

立法（国会） 行政（总统） 司法（最高法院）
  • 是军队的总司令
  • 执行国会的指示。
  • 可以否决国会通过的法案（但否决权可能会被两院三分之二多数推翻）
  • 执行国会授权的支出
  • 宣布紧急状态并发布行政法规和行政命令。
  • 制定行政协议（不需要批准）并签署条约（批准需要参议院三分之二的批准）
  • 在参议院的建议和同意下任命联邦司法机构、联邦行政部门和其他职位。有权在参议院休会期间进行临时任命（英语：Recess appointment）
  • 有权“对针对美国的罪行给予缓刑和赦免”，弹劾案除外。
  • 确定国会打算适用于任何特定案件的法律
  • 行使司法审查，审查法律的合宪性
  • 确定国会如何将法律应用于争议
  • 确定法律如何确定囚犯的处置方式
  • 确定法律如何采取行动迫使证词和出示证据
  • 确定应如何解释法律，以通过上诉程式以自上而下的方式确保统一的政策，但将个别案件的自由裁量权交给低级法官。酌处权的数额取决于审查标准，而审查标准（英语：Standard of review）取决于所涉案件的类型。

分权之目的

分权之目的，在于避免独裁者的产生。古代的皇帝乃至地方官员，均集立法、执法（行政）、司法三大权于一身，容易造成权力的滥用。即使在现代，立法、运用税款的权力通常掌握在代表人民意愿的议会中，司法权的独立在于防止执法机构滥权。同时各种权力由于在行使过程中独立于其他公权力之外，不会受到其他权力所带来的干扰，使权力的行使有一定弹性，并可为国家的运行提高效率。

典型三权

第四、五权

参见：第四权和第五权
  • 第四权指的是新闻媒体，指除了基本的三权以外，新闻媒体逐渐发展茁壮，形成对当前政府的监督力量；另外，现代有新提倡经过网路发展后，形成第五权的个人监督力量。
  • 然则，上述说法是为误用，因为新闻权与网路权皆不具备政府公权力之公共性质，且就行使者而言，二者仅为人民之权利（主要为出版自由及表达自由权）（Right）而非国家之权力（Power）。

其他分权

部分国家会将更多政府机构分立于三权之外，常见有：

权力分立的实行

美国的三权分立模式

美国开国元勋对政府权力普遍采取不信任的态度。为了保障公民自由和限制政府的权力，他们接纳了孟德斯鸠的想法，在美国宪法之内清楚地把行政、司法、立法分隔且使其互相制衡。其时，这种宪制是前所未有的崭新尝试。至今美国联邦政府的三权分立，仍然是众多民主政体中实行最彻底的。而美国多数州政府亦有相同的宪制架构。

三权分立常见的问题，是如何解决行政及立法机关之间的矛盾。方法之一是采用议会制。在议会制之下，行政机关的领导来自立法机关的多数派。行政、立法二权并不完全分离。现代一般认为，成功和稳定的自由民主政制未必需要彻底三权分立。事实上，除了美国以外，所有开始实行民主便使用总统制的国家，它们的首次民主尝试都以失败告终。相反，议会制政府因议会是最高权力，成功率反而较高。就算是三权分立典范的美国，如何解决权力机关之间的矛盾，仍然不时出现阻碍。

美国总统根据宪法拥有行政权，并随著时间不断扩权。1930年代大萧条时期，罗斯福总统上台颁布一系列法令，并通过民主党国会授权，取得美国总统史上前所未有的巨大行政权力。但由共和党总统任命、保守派控制的美国联邦最高法院，却经常驳回一些新政法令，认为这些法令违宪。结果，1935年1月，最高法院以8比1的票数，宣布罗斯福的《全国工业复兴法》等新政法律违宪。罗斯福为加快推行新政，于1936年3月6日进行了“炉边谈话”，将矛头直指最高法院，要求美国国会让他无限制增加美国最高法院大法官的数目，间接将司法置于行政管辖下，全面掌握三权，这就引起了全国范围的激烈争议。后来，大法官认为《最低工资法》大部分并无违宪。有人认为，当时大法官是为了保证三权分立，避免总统扩大最高法院削弱司法独立，维持三权分立的格局而退让。自由派及民主党通常希望通过最高法院，来实现他们的政治议程，包括牵涉公民权利的法律通过最高法院来落实，例如备受争议的堕胎权、枪械管制和LGBT权益等；保守派和共和党则希望通过控制最高法院，来捍卫开国元勋对原宪法的设计构想和价值观。

英国的议会至上模式

英国和大多数英联邦国家使用西敏制的议会制，奉行“议会至上”的原则，且行政权和立法权有较大的联系，政府的主要官员同时是议员，行政、立法两权集于一身而不是分开，但司法权基本独立。相较于三权分立源于美国，司法独立可谓英国起源。

英国首相和内阁通常都来自下议院，并对下议院负责，首相和内阁如果失去下议院的支持或信任，要么辞职，或提请君主解散下议院重新选举。过去，英国上议院拥有司法职能，专门负责对贵族进行聆讯的议员，称作常任上诉法官。二战后，上议院的司法职能基本上由“上议院受理上诉委员会”行使。这种设置使得上议院集立法、司法职能于一身。自《2005年宪制改革法令》生效以来，上议院不再保留司法职能。英国枢密院也拥有一定司法职能，但2005年以后，仅对海外领地的案件拥有管辖权。

日本的议会制

日本国宪法的权力分立

英国的议会制度在世界各国也有相当的影响力，例如，在1952年日本恢复主权后，“法案源自外国”的问题曾引起争议。但在1945年未及1946年，已有许多宪法改革的公众讨论，驻日盟军总司令道格拉斯·麦克阿瑟五星上将草拟的日本国宪法，明显受到日本自由主义思想所影响，日本自由主义分子视之为取代欧陆式专制主义的明治宪法的最佳选择。麦克阿瑟的草拟法案，并不打算推行美国式的总统制或联邦制；相反的，草案采用英国式的议会制，实行两院制，但两院的议员和美国一样，皆由公民直接选出，只不过取代原贵族院的日本参议院的权力不及日本众议院，在实行众议院优越制下，内阁总理大臣及内阁成员皆由众议院产生。

宪法规定日本国会为“国家权力的最高机关”，内阁应当对国会集体负责，国会被赋予至上的政治权力。但是，宪法赋予了内阁提交法案的权力，国会通过的法案大部分是由内阁提出，因此实际上内阁的权限最大，所谓行政国家现象非常显著。内阁下辖各省厅，负责日本的国家行政事务。值得一提者，在行政机关内部有不受内阁领导的独立机关，会计检查院，在宪法地位上平行内阁。日本的法院称作“裁判所”，包括最高裁判所和下级裁判所，有权对内阁或国会的行为进行违宪审查。

德国的议会制

另外，二战的战败国德国也重新确立了国家实行议会制，德国的国家机构的主要职能，主要分为六大部分，分别是总统、内阁、联邦议院、联邦参议院、联邦大会和宪法法院。

总统和内阁主要负责国家行政事务，内阁由联邦议院产生并对其负责。与先前魏玛宪法的不同是，1949年的德意志联邦共和国基本法并未像魏玛宪法那样，赋予总统较大的权力（希特勒就是利用魏玛宪法赋予总统的权力，逐步为自己实现独裁统治铺路的），为避免出现独裁覆辙，基本法仅给予总统象征性职权，例如作为国家元首，对外代表德国、根据联邦议院的决定，任免联邦总理、根据联邦总理的提名，任免联邦政府各部部长等。战后，德国真正的权力中心是联邦议院（国会下院），及其产生的由总理领导的内阁。

联邦大会也是德国的国家机构之一，其唯一职能，是依据《基本法》第54章第1节第1条（Artikel 54 Absatz 1 Satz 1 GG）的规定，选举德国联邦总统。

拥有德国国家立法职能的机构，为联邦议院和联邦参议院，两院共同行使立法权。联邦参议院没有选举任期，为连续性的国家机关，党派比例随着联邦州议会的选举而变化；而联邦议院则为非连续的国家机关，每4年重新选举一次。

德国还设有非常权威的宪法法院，主要职责包括就政府单位间的争端做出裁判，对法律进行审查，审理宪法诉讼以及确定政党是否违宪。如果对某个政党的合宪性存在质疑，联邦议院、联邦参议院和联邦政府有权向宪法法院申请取缔政党令，宪法法院随即依法审查该党纲领和党员行为。此外，德国公民认为自己在基本法中所规定的权利，受到政府权力的侵害，就可向联邦宪法法院起诉。

马来西亚的议会制

马来西亚过去曾是英国殖民地，因而受到西敏制影响，在1957年独立后也沿用英国的三权分立制，即行政、立法和司法三权分立。三权分立下，各权力之首脑皆直属最高元首陛下，由统治者会议选举产生，皇玺是马来统治者传统权威的象征，设有掌玺大臣。但在国家权力的实际运作上，最高元首必须依照首相以及内阁的意见行使职权，宪法也限制了他的权力，亦即是虚位元首。

法国的双首长制

在法兰西第五共和国建立时，汲取了前几次法兰西第三共和国、法兰西第四共和国时期，议会民主制度失败的教训（国民议会是法国的最高权力，经常行使倒阁权，以保证共和派控制国民议会，阻止保王派复辟，但造成政府长期不稳定，内阁经常改组及解散。），因此开始创立并执行半总统半议会民主制（双首长制），加强总统以及总理领导的内阁的权力，削弱法国国民议会的倒阁权，总统甚至有权解散国民议会，但不能解散法国参议院。维持到现时法国的政体，并未改变。而最近几年，法国和德国的密切合作，成为欧洲经济一体化不可或缺的主要动力，例如在1999年欧元的流通就是一例。

某方面上，法国总统的权力比美国总统的权力要大，因为法国总统拥有解散议会、提议举行公民投票等权力，甚至可以在国家出现紧急状态时，行使非常权力，而美国总统一般不具备这些权力。所以法国双首长制实质上成了围绕总统的权力，因为无论在法律上还是实际上，总统都凌驾于政府内阁、国会两院、翻案法院和国务委员会之上。

瑞士的委员会制

瑞士的委员会制，本质上是代议制及议会制的混合民主政体，联邦委员会按照国会选举结果产生，各委员不能兼任议员，并采合议多数决。被选举成为联邦委员会成员的国会议员，将失去在国会中的议员资格，职位将会由其他人来递补。

联邦委员会作为最高行政权力机关，各委员权力均等，除非委员自己辞职，否则任何机关均无权对其罢免或将其免职。国会不能对委员提出不信任案，委员会也无权解散国会。联邦委员会通常设置七名委员，瑞士联邦主席由这七名委员轮流担任，任期一年，不能连任。联邦委员会主席没有特殊权力，仅负责主持会议，各委员均具有相同的权限。同时，各委员兼任政府各部门的首长，主管所属部门的行政职能。

为了协调国会与联邦委员会的关系，瑞士还设立了联邦秘书处，除了以上职能外，该秘书处还负责同时处理联邦国会与联邦委员会的秘书业务。

其他模式的权力分立

匈牙利的四权分立制

在匈牙利有四个国家机构独立行使四项权力，除国民议会、政府、法院系统外，还有一个公诉机构系统，由首席检察官领导，这项特殊制度的建立，是受到1974年葡萄牙康乃馨革命影响而设立，但首席检察官的官职则早在1872年便已设立。

匈牙利的公诉机构，成为独立于三权之外的第四项权力，是1989年东欧剧变之后开始的，这一年匈牙利修改宪法，公诉机构“公诉办公室”独立设置的目的，是防止国家权力被滥用，尤其是被针对用于对反对派的诬告陷害。如果公诉办公室不认真履行职责，当事人有权直接向法院提起诉讼指控，如果法院认为这些指控是有价值的，则会命令警察采取行动，避免因为公诉办公室的不作为侵害当事人合法权益，但是2005年匈牙利宪法法院认为，警察代表的政府不拥有这项特权。

中华民国之五权宪法制

中华民国采用孙文所提出的五权宪法设计，除了行政、立法、司法三权外，外加考试与监察二权。五权宪法的思想是孙中山针对于新民主的制度运作方式思考后，结合西方的三权分立与中国古代政治制度结合，创造出具中国传统特色的政治制度。此制度目前为中华民国独有，世界诸国多采行三权分立或自行独创制度。但制宪国民大会所制定的中华民国宪法，与孙文原始的五权宪法规划存有差异。

按中华民国宪法本文，总统是虚位元首，行政院院长为最高行政首长，总统提名及立法院同意后上任；国民大会是最高政权机构，除有修宪权外，还行使选举、罢免、创制、复决四项权力（后两项权力事实上受延宕），并负责选出总统与副总统。中央政府在国民大会及总统之下，设行政院、立法院、司法院、考试院、监察院等5个治权机构，分别行使行政、立法、司法、考试、监察等5权；其他国家由立法部门单独行使的国会职权，由国民大会、立法院、监察院共同行使。

而经1990年代以来的多次修宪后，部分宪法本文被宪法增修条文取代，总统改为公民直选，国民大会停止运作；现行实施双首长制，实务上则接近总统制，总统掌握大部分行政权。

  • 总统（不在五权分立内）：与行政院院长共同为中华民国的行政首长。配属两个机关辅佐总统，分别为总统府及国家安全会议。此外，总统可授权副总统处理特定政务。
  • 行政院：最高行政机关，行政院院长领导内阁，并与总统为共同主导行政的双首长。行政院院长由总统直接任命，不须再经立法院同意；总统向全国人民负责，行政院院长与部会首长则代表总统向立法院负责。
  • 立法院：最高立法机关，国民大会结束运作后成为中华民国国会，实行一院制，负责质询行政院院长及其部会首长、审查预算、同意人事任命，拥有对行政院院长有不信任权，以及弹劾总统、副总统权。此外，依照《宪法增修条文》规定，司法院院长、司法院副院长以及大法官等职务之候选人，除由总统提名外，还须由立法院决议同意，始得任命之。[30]
  • 司法院：最高司法机关，实务上并不职司审判，由辖下的各级法院、行政法院及惩戒法院任之，而实际为一个司法行政机关。司法院设有宪法法庭，执掌政党违宪解散等事项。
  • 考试院：最高考试机关，其衔称中的“考试”一词，不仅指文官及公务人员的考选，也包括有关文官人事行政的相关事务，与教育界的“考试”无关。
  • 监察院：最高监察机关，行使弹劾权（弹劾除了总统及副总统的公务人员）、纠举权、监察权（调查权）、监试权及审计权。

香港的权力分立与制衡

参见：香港的三权分立和香港特区政府修改历史的质疑

香港自港英年代以来，一直实行行政主导。与英国近似，有基本的权力分立，虽然并没有明文规定。

香港殖民地时期的政制，港督由英国君主任命，而立法局在1984年之前，仍全由港督委任产生（仅分为官守及非官守议员），可说政府完全控制行政、立法权，另外，司法权是独立于二权以外，但香港政府理论上受英国议会监察。1997年6月，港府印制，在主权交接典礼时，派给中外记者介绍香港的背景资料中，提及香港的政治制度是按照“三权分立”原则建立，有一个行政主导的政府。[31]

《香港基本法》起草时，经过反复讨论，起草委员会的多数委员认为，根据中英联合声明，未来香港特别行政区享有行政权和立法权，行政机关和立法机关都具有一定权力，保证权力行到正确行使，受到有效监督，防止某一方面权力过大，失去制衡，将有利于香港特别行政区政治体制运行、经济发展和香港长期稳定和繁荣；行政机关和立法机关之间应相互制衡；为保证香港特别行政区之高效率，行政机关和立法机关之间还应相互配合；香港特区政治体制被中共形容为“司法独立，行政机关和立法机关既相互制衡又相互配合”[32]:131。

1997年香港主权移交后，关于权力分立的见解，有两派不同意见。

《基本法》第二条规定，中华人民共和国全国人民代表大会授权香港特别行政区，依照本法的规定实行高度自治，享有行政权、立法权、独立的司法权（包括终审权）。民主派认为香港基本上行使三权分立的政治架构，因为《基本法》将行政、立法和司法置于三个不同权力单位上，是互相制衡。建制派及香港特别行政区政府在主权移交后的几年内，仍认为三权分立为香港核心价值，但后来认为，按照《基本法》，香港属行政主导，由政府主导立法程序，不属三权分立，但司法权是独立于二权以外，因此香港有独立的司法权。2001年及2010年，首任终审法院首席法官李国能均于公开场合对外表示，认为香港行政、立法及司法机关“互相制衡，三权分立”。2011年，时任终审法院常任法官陈兆恺，及2014年，时任终审法院首席法官马道立亦公开表明，香港实行三权分立[33][34]。前香港政制事务局局长林瑞麟曾在立法会会议上表示，香港“已经有三权分立”，后来却形容行政与立法机关是“互相制衡、互相配合”，香港三权分立不同外国[35]。2007年，时任中华人民共和国全国人大委员长的吴邦国认为，香港的制度不是三权分立而是行政主导，是处于中华人民共和国的完全主权之下[36] 。但直至2018年，时任运输及房屋局局长陈帆在立法会的“一地两检”会议时指出，香港实行“三权分立”。[37]。

事实上香港政局出现了“立法会有票无权、政府有权无票”的情况，体现在：

  • 政府部门：基本法赋予了行政长官在立法会否决政府提案时，在征询行政会议意见后，可提请解散立法会，但若重选后的立法会再度否决该议案，行政长官必须辞职。而政府部门向立法会提出的法案简单多数制就可通过。
  • 立法会：《基本法》赋予立法会拥有监察政府施政的权力，《立法会（权力及特权）条例》则赋予立法会不同调查特权，以达致有效监察政府的功能。议会提案不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出，得到通过须地区直选及功能组别两组议员同时通过；凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意，否则不得提出。立法会虽然也能调查并弹劾行政长官，但不能直接使其下台。

这使得政府能够有力地制衡立法会，在一定程度上主导政府运转，但其对司法机构及廉政公署、审计署等独立机构的制衡，则相对较弱。

而教育局网站曾存取2011年法官陈兆恺所撰写的简报《基本法、法治与香港的优势》，文件当中的“法治作为一种制度”章节，列出了“权力分立（或称三权）”，解释政府的职能可由立法、行政及司法机关执行各别的功能，又指机关的设置能避免权力集中和权力滥用。相关文件在2020年被删除[38]。而一本2013年出版的初中经济及公共事务科课本，提及香港是“权力分立”、“Separation of Powers”，行政、立法、司法互相制衡。[31]

2020年8月31日，时任教育局局长杨润雄于宣布全香港学校下月复课的记者会上，回应有通识科教科书出版社，接受当局谘询计划后，删走书上有关香港实行三权分立的内容时，表示香港无论主权移交前及移交后，都没有三权分立制度，此点需要在教科书上说出[39]。翌日，行政长官林郑月娥于记者会上公开表示，完全支持杨润雄的说法，指香港无三权分立。强调行政、立法和司法机关互相配合和制衡，但都是要经行政长官向中央负责。形容香港的三权关系是各司其职，希望可以互相配合[40][41][42]。

此外，香港的政策，主权移交前由港督会同行政局决定，97后变成行政长官会同行政会议决定。不论是行政局或行政会议，部分成员也同时是立法局或立法会的成员。当同一个人同时担任行政和立法机关的职务时，两权集于一身而不是分开，所以这并不构成严紧的三权分立，因为制衡的作用已经失去。 这种运作模式在1992年前英国统治期间早已存在，并且在1997年后一直沿用至今。

伊朗的伊斯兰共和制

伊朗是一个由什叶派主导的伊斯兰共和制国家。伊斯兰教在伊朗拥有至高无上的道德权威，是公共生活的最高准则。

根据伊朗宪法，最高领袖是伊朗在宗教上及中央政治的最高领导人，以及伊朗军队的最高统帅，并终生任职，而民选的总统居于次要地位。伊朗的建国领袖即明确拒绝西方民主体制，首任最高领袖霍梅尼清楚地表示，在理想的政体中，国家权力应该由乌理玛执掌，这使得民主选举产生的国家机关权力受到限制，这种将神权统治和民主相结合的制度，使其政治体制和权力分配十分独特，并设立了特殊的国家机构。

  • 专家会议：是督察最高领袖的机构，并有权选举最高领袖，必要时甚至可将最高领袖罢免，不过这种情况还从未发生过。
  • 系统确定国家利益委员会：是由最高领袖委任的行政议会，主要职能是调节议会和宪法监督委员会之间的矛盾，并作为最高领袖顾问。
  • 宪法监督委员会：由6名乌理玛和6名律师组成的集立法、行政、司法职责于一身的特殊机构，掌握驳回议会法案、审查选举候选人和解释宪法权力。

泰国的多元化权力结构

泰国的政治局势比较复杂，近年来制定的新宪法设立了“宪法机构（英语：Constitutional organizations of Thailand）”，这些机构并不隶属于政府，且独立于国会和法院之外，独立行使宪法赋予的职权，在传统的、以三权分立为样板的权力分立模式之外，添加了很多职能部门。

中国共产党的观点

参见：七不讲和五不搞
维基文库中的相关原始文献：关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见

中国共产党认为，美国三权分立的分权和制衡，成为了协调资产阶级内部权力分配的机制；其次，实行三权分立、权力制衡的结果，是三大权力机关之间互相扯皮，导致效率低下；最后，三权分立的原则难以在政治实践中真正贯彻，在当代，国家元首的行政权力居于主导地位。究其本质而言，美式的三权分立本质上是资产阶级民主制度。

2017年8月6日，《人民日报》发表署名评论文章，指出三权分立令政府未能及时应对社会经济问题，会窒碍政府施政，更是导致西方国家“普选民主走进死胡同”[43]。2019年2月，新华社引述中共中央报刊《求是》报道称，中共中央总书记习近平在中央全面依法治国委员会首次会议上发言，指出要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方宪政、三权鼎立和司法独立的路。[44]2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》重申了这一立场[45]。

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延伸阅读

参见

外部链接


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