城市更新
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城市更新（英语：urban renewal），又称城市再开发、城市改造、城市复兴、旧区改造[1]或市区重建，在台湾简称都更，是指城市内因为早期欠缺城市规划或是建筑物日久失修，而作出全面或部分性的重新兴建或整理及修缉计划或工程。
在许多发展历史相当悠久的城市，都需要透过城市更新来解决原有市中心功能萎缩的问题。但是在实行的同时，常会有反对意见，例如老旧建物重建的钉子户。
概论
城市的发展有其生命周期，历史悠久的城市势必面临经济功能与物质功能之衰退，从而衍生出经济无效率及社会秩序等问题。透过城市更新手段可促进城市土地有计划之再开发利用，复苏城市机能，改善居住环境，增进公共利益。
城市经济学的解释认为，城市的土地有其地租，而地租可以分为现状土地利用下的实际地租，以及改造后最优化状态下的潜在地租。一块土地刚开发时，业主为了实现利润最大化，往往会致力于使土地的实际地租达到潜在地租的水平。但是，由于城市的发展和扩展、基础设施的完善等，土地的区位条件发生变化，潜在地租得到提升；而建筑物老化、需要修缮，使得实际地租反而下降，二者之间产生“租差”。当实际地租和潜在地租的租差足够大时，资本就有了获利的空间，城市更新就有可能进行。[2]
城市更新依其目的性可分为三大面向，分别为整建、重建与维护。若依此面向针对城市地区进行更新，则可以集中公私部门间有限资源进行有效率的更新。
处理方式
- 拆除重建：指拆除原有建筑物，重新建筑，同时进行住户安置及改进区内公共设施，通常伴随着土地使用性质或容积率的变更。
- 整建、整治、微更新：指改建、修建更新地区内建筑物或充实其设备，并改进区内公共设施。
- 维护：指加强更新地区内土地使用及建筑管理，改进区内公共设施、以保持其良好状况。
好处
城市进行城市更新后，可能有以下好处：
- 楼价升值。
- 在商业区或观光区，发展成景点，吸引游客。
- 改善市容（例如更新后生活垃圾集中转运，而不是再随意弃置于街头）。
- 以新版的建筑法规为依据，使用了更新的建筑材料和工艺，因此建筑的抗震能力与品质会更高。
- 改善街巷狭窄、停车困难情况（前题是都更的同时，以建筑密度缩减的方式，进行道路拓宽、设置人行道和地下停车场）。
- 改善居住环境（例如改造排水管网、新建公共服务配套设施）。
- 容积率奖励、相关税负的减免（地价税、房屋税、土地增值税、契税）。
- 成功案例
- 联邦合家欢社区吉祥区：台北市首例落成的自办都更，位于内湖，921地震后被判定海砂屋，由住户发起自组更新会，向北市府申请成立城市更新团体、至取得建照经过10年，在2010年动工，2013年改建取得使照。[3][4]
- 松柏大厦：台北市公办都更2.0的首案，2020年10月15日提出申请，位于士林区社子重庆北路四段，屋龄36年，由地主彭宇豪发起，自主整合地主，申请海砂屋鉴定，取得容积奖励条件，是少数无建商介入自主整合完毕的成功都更案例。[5][6]
- 中山金泽：台北市中山区首例自主更新都更案，由24位地主发起的自主更新案，于2008年划定为台北市都更区域，2012年申请都更，2013年经台北市政府核定，2020年1月拿到使用执照，由华熊营造兴建。[7][8]
- 天母桦园社区：台北市北投区荣华三路及明德路口，2007年鉴定为高氯离子混凝土建筑物，2010年8月20日列管为海砂屋建筑物，2013年4月12日公告迅行划定为更新地区。社区住户共同协力自组城市更新会担任实施者办理城市更新，并取得全体住户百分之百的同意，于2020年9月向市府申请城市更新案报核，预计2024年完工。[9]
- 富品南京东路：台北市松山区基地约400坪，屋龄现况逾50年，30余年历经逾20间建商整合未果，为建设业界为著名之整合难度极高明星地。由昶和纤维及富品建设于2022年4月29日取得台北市危老重建计划案668案核准。[10]
坏处
- 尽管政府多宣传城市更新可以为社会带来好处，但实际上政府着眼的是市区重建带来城市贫民区的迁移、地价提高带来物业税的增加、以及城市因为新建筑活动带来就业与经济活动增加所衍生出来的经济与政治效益。
- 对于社区居民而言，城市更新的结果是可能破坏当区之守旧派本土文化以及既有的社会网络，使得原有的社区文化以及生活面临瓦解。
- 更新后的社区地价提高、租金上涨，导致士绅化，许多不愿转换居住环境，但是因为收入低而无力继续留在原地居住的民众，不得不外迁至郊区。[2][11]
- 原业主的土地持份缩水，因为经由建商主导的都更，会盖更高的楼层，并将其中的约50%以上划归建商利益，导致有更多的房屋被卖出。
- 为了使更新有利可图，城市更新往往会对开发商进行容积率奖励，导致都更后的建筑物更高，影响到周围原有居民的日照权。
- 一些更新个案只增加了住宅单位数，但是没有相应改善交通、教育、医疗等公共服务的供给，导致城区原有基础设施压力增大（例如交通拥堵恶化、学位紧张）。
- 土地批租及土地财政制度下，为了使开发商在更新项目中盈利而提高容积率，对单个项目而言可能是成立的，但是若在城市内大面积铺开，会导致城市更新向市场大量投放新房。这些新房会挤占新楼盘的市场，进而弱化政府从土地拍卖中获益的能力，反而要在城区为这些新增的单位提供更多公共服务，恶化政府的财政状况。[12]
- 一些不愿意进行都更的原住户可能在“少数服从多数”的规则下被强拆民宅。
- 部分守旧派住户因更新前，以透过私下兴建违章建筑的方式，来增加许多建筑面积，使得前述那些守旧派住户因此还要求建商方面，能在拆除违建之大更新工程结束后，也能对于前述那些原有违建群之面积来进行补偿；以及有部分守旧派钉子户漫天要价，因而产生了不合理的财富再分配，甚至导致许多城市更新案因为这些守旧派住户们的贪婪而流产。
- 争议案例
实行
香港
香港政府设立市区重建局实行市区重建政策。市区重建局以“3Rs”策略来推动市区重建。 [13]
- 重建发展（Redevelopment），
- 楼宇复修（Rehabilitation），
- 文物保育（PReservation），
在推行市区重建的同时，市区重建局亦会招请社工队加入服务，为受影响的居民提供资料、讯息等。
市建局主席张震远于5月11日表示，未来的城市更新项目，实施全面的环境可持续发展政策，为市民缔造优质的生活环境。
香港房屋协会推行长者维修自住物业津贴计划为长者自住业主提供财政资助，津贴维修自住楼宇的费用，改善楼宇失修的情况，加强长者居所的安全。
市建局主要重建计划
重建项目
- 上环皇后街（帝后华庭）
- 油麻地窝打老道、云南里（窝打老道8号）
- 旺角亚皆老街、上海街（朗豪坊）
- 旺角洗衣街（波鞋街）
- 旺角新填地街（MOD 595）
- 尖沙咀河内道（K11）
- 湾仔皇后大道东、利东街（H15）
- 西营盘第一街、第二街
- 大角咀福全街、杉树街
- 大角咀樱桃街（海桃湾）
- 荃湾市中心（即荃湾七街）（万景峰）
- 湾仔庄士敦道（嘉荟轩）
- 湾仔太原街（尚翘峰）[14]
- 坚尼地城（泓都）
- 深水埗荔枝角道、桂林街、医局街
- 深水埗海坛街、桂林街、北河街
- 观塘市中心重建项目
- 土瓜湾浙江街、下乡道[15]
- 土瓜湾北帝街、木厂街[15]
- 大角咀晏架街、福全街[16]
- 土瓜湾新山道、炮仗街[17]
- 深水埗顺宁道[18]
保育项目
澳门
澳门政府先于2005设立澳门旧区重整咨询委员会，由运输工务司司长，土地工务运输局局长及其他专业人士组成，目的改善商户的营商环境，善用土地资源，提升整体的旅游城市形象，推动各城区的协调发展，积极有序地推动澳门的旧区重整工作，后于2015年解散。2019年，澳门特别行政区政府改为设立政府全资公营机构─澳门城市更新股份有限公司，包括旧区重建和活化工作[20]。
设立楼宇维修基金[21]，为私人楼宇安全及环境卫生的保养及维修工程提供资助。
中国大陆
中国大陆的城市更新计划，早期以北京、上海、广州、深圳等超大、特大城市为主，后来逐渐扩展指中小城市。
北京市对二环内各传统街区设立历史文化保护区，对街区内旧建筑采用自愿腾退的办法，恢复一些重点四合院院落历史格局。[22][23]
广州市著名的拆除重建案例有2010年亚洲运动会筹备时期推动的猎德村旧改项目等；著名的微更新项目有由万科主导的恩宁路永庆坊更新项目。荔湾广场也是1990年代广州政府推进旧城大规模改造的产物之一，但由于破坏了当地老城区居民的旧有生活节奏而引发争议，导致当时的旧城改造规划中断，直到猎德村项目的重现。
日本
城市更新在日本已行之有年（日本称为“城市再开发”或“再开发”），尤其人口密集的关东地方（东京首都圈）、京阪神等都会区，皆有不少已完成、或进行中的城市更新计划。
- 案例
- 东京：池袋太阳城、赤坂方舟之丘、东京巨蛋城、天王洲ISLE、六本木新城、汐留SIO-SITE、东京中城、表参道之丘、东京站周边（大丸有）、秋叶原站周边、新宿副都心等
- 横滨：港未来
- 埼玉：埼玉新都心
- 大阪：大阪花园城、新梅田CITY、大阪站北地区、Hotarumachi等
- 神户：神户Harborland
- 福冈：博多运河城等
韩国
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台湾
在台湾方面，自1945战后半个世纪城市呈现急速扩张之状态，扩大都市计划、新市区建设与新市镇的开发是主轴，城市更新除了台北市少数零星的个案外并不受到重视。直到1997年行政院通过城市更新方案，1998年立法院通过城市更新条例，城市更新才逐渐成为政府及民间重视的城市发展方向。
早期城市更新（1998年以前）：强大公权力推动
城市更新条例立法之前，城市更新唯一的法源依据只有1973年修订都市计画法第六章旧城市更新共11个条文，并无详细的作法与诱因。对于土地及地上物的处理系以征收及区段征收方式处理，完全是政府主导，民间无法参与或主导。
台北市是台湾最早开始办理城市更新的城市。由于战后约30万自大陆撤退的军民涌入市区，市区杂乱违章占用处处可见。根据1963年台北市政府的统计共有52,887间违章建筑。[24]特别是西门町中华路铁路两侧搭满了棚屋，市政府于1960年强力拆除这些占用棚屋，1961年改建完成八栋中华商场安置1644户住家商店，可视为台北市城市更新的滥觞。1964年为了安置大批台风受灾的军民并兴建淡水河堤，台北市政府与军方合作于万华兴建一批“南机场国宅”1264户新式四层楼公寓。从1962-1975年台北市政府大力拆除妨碍交通及妨碍城市规划的违章建筑，以“万大计划”最具代表性，进行了18条道路拓宽工程，拆除3241间违章建筑，为了安置这些违建居民，共兴建了23处“台北市整建住宅”，可视为第一波的城市更新行动。[25]
台北市越来越重视城市更新，1977年在工务局城市规划处下设立城市更新科全力推动城市更新，随后在1983年开始制定“台北市城市更新实施办法”。1977-1991年台北市以区段征收方式进行城市更新。这类案例有台北市的柳乡社区、华江地区、台北工专新村北侧、八德路饶河街口附近地区、大龙段兰州国中北段地区、新隆里地区城市更新。[26]但是政府主导区段征收引起的抗争极大，也有很多争议，其中最受瞩目的案件是中正纪念堂旁的新隆里城市更新案。14年来进度缓慢成效不彰，因此在1991年之后政府不再采用区段征收方式推动更新。
1993年台北市修订“台北市城市更新实施办法”改变政策不由政府主导更新，而奖励民间自行推动城市更新，给予容积奖励，并设置城市更新审议委员会及成立城市更新基金。不过，由于政府不介入，许多复杂的土地建物产权与权利分配问题难以解决，虽然核准了清白新村等24个案件，但是大多无法执行，成效非常有限。[27]
1998-2009城市更新：建立法制与民间主导
1997年2月13日行政院通过“城市更新方案”，是台湾首次将城市更新视为城市发展政策，开始全面建立法令及政策工具。1998年11月11日公布实施《城市更新条例》，台湾正式启动城市更新。城市更新的中央主管机关为内政部，地方政府方面，直辖市主管机关为直辖市政府，县（市）主管机关为县（市）政府。2003年台北市在城市发展局下设台北市城市更新处 （页面存档备份，存于互联网档案馆），是台湾各地方政府中，第一个城市更新的专责机关。
1998年城市更新条例有几个重要的特色：
- 政府可以划定更新地区拟定更新计划，民间可以申请划定更新单元
- 政府或民间都可以主导更新事业担任实施者
- 明订申请审议及监督的程序
- 给予容积奖励:最高为法定容积50%或原容积加法定容积30%
- 自办更新权利人多数决（公办更新无限制）：城市更新地区人数3/5以上，面积2/3以上; 非城市更新地区人数2/3以上，面积3/4以上
- 强制公有土地参与城市更新
- 提供补助及税捐减免: 城市更新基金可给予规划作业费补助, 另有房屋税、地价税、土地增值税、契税及营利事业所得税之减免
- 重建实施方式引入权利变换制度（虽然法并未排除征收或区段征收等方式，但是以保障原权利人原地分配的权利变换方式或协议合建为主）
- 未依计划实施政府可监督或必要时可接管
1999年城市更新条例的相关子法全部完成。紧接着9月21日台湾就发生大规模的921大地震，城市更新立刻发挥了重要的重建功能。透过城市更新在灾后10年内就完成了100个以上的集合住宅及社区重建。[28]不过在这10年期间，不动产市场不景气，民间建商大多对于城市更新不感兴趣，鲜少投入。半数以上成功的案例大多数是由原住户自行出资或向银行及九二一震灾重建基金会借款兴建为主。
城市更新条例立法完成之后的10年之内，条例已经历经7次修正，各项中央与地方法规也逐渐完备。至2009年底全台湾已经核定212件城市更新事业（灾后重建更新102件、一般重建型城市更新105件、整建维护型城市更新5件）。政府划定的城市更新地区共404处1986.54公顷，民间自行划定的更新单元288处94.15公顷。
至于政府主导更新方面，这10年间真正完成的更新案不多。直到2005年内政部营建署才开始研拟评估全面性推动公办更新的策略及修法机制。[29]中央政府分别有几次的政策宣示，包括2005年“城市更新示范计划”、2006年“加速推动城市更新方案”将城市更新列为国家重大计划、2007年7月指定“4大金砖计划”、2007年10月再扩大为“6大旗舰计划”、2009年内政部“爱台12项建设—城市更新推动计划”等2009年内政部设立“中央城市更新基金”补助各地方政府办理重大更新案的规划、招商及关连性公共设施开辟。2008-2010年内政部营建署委托城市更新研究发展基金会 （页面存档备份，存于互联网档案馆）成立“城市更新推动办公室”全面建立公办城市更新的作业手册及评估全台湾适合公办更新的地点。
至此阶段，城市更新已经不再是台北市的政策，也不再只是住宅社区改建。全台湾各地都已经开始推动各种不同型态的城市更新。这段期间，有几个较受到瞩目的更新案：
- 台新金控总部大楼（原财神酒店）: 台北市仁爱圆环旁重要商办地标
- 崇德隆盛新村军眷村改建: 台北市国防部主导规模最大之重建型城市更新案（2.13公顷）
- 兴洋兴天地 （页面存档备份，存于互联网档案馆）: 台北市大同区建成圆环旁重要计划
- 台中东势名流艺术世家 （页面存档备份，存于互联网档案馆）: 全国第一个灾后重建城市更新案，第一个权利变换计划
- 三峡老街: 以整建方式处理之台北县公办城市更新案
- 嘉义市“桧意森活村 （页面存档备份，存于互联网档案馆）”：是6大旗舰计划之一，结合古迹保存再利用的公办案
2010-2019年：期待与冲突
2008年金融海啸过后，台湾房地产市场强劲复苏，城市更新突然变成社会瞩目的焦点，甚至变成市长选举的重要政见。台北市市长郝龙斌在竞选时提出“一坪换一坪”的口号，鼓励老旧四、五层公寓社区城市更新改建。台北市于2010年8月宣布“老旧公寓更新专案”，以城市规划手段增加容积奖励最高100%为诱因吸引民间建商与地主合作改建旧公寓。此举引爆了台北都会区一片城市更新热潮，老旧公寓原本不值钱如今反而上涨。不过住户期待过高，实际申请审议困难度很高，使得真正成功改建的案例不多[30]。 2010年内政部营建署也开始大力推动公办更新，标榜为“公办都更元年”，开始一系列以公有土地为主的公办城市更新招商行动，开始引起投资人高度瞩目。
当市场开始为都更疯狂的时候，社会上也开始酝酿另一股反商及反对房价飙涨的反作用力，质疑城市更新炒高房价图利建商的声浪越来越大。2012年3月爆发台北市士林区“文林苑城市更新争议”，市政府依照城市更新条例执行强制拆除不同意户的房屋，引起来自社会各界包括法律、城市规划、人权团体、文化人士、政治人士与媒体的批评指责，认为政府帮助建商拆屋是违反宪法保障人民财产权，城市更新条例被质疑违宪。2013年司法院大法官会议作成709号解释 （页面存档备份，存于互联网档案馆），认定城市更新事业概要与事业计划申请审核程序与宪法要求之正当行政程序不符，部分条文违宪。但是对于最关键的政府强制拆除不同意户的房屋是否违宪则没有解释，反之大法官肯定了“多数决”并未违宪。这不只引发了后续城市更新条例及相关制度的大幅度调整修正，也引发各界对城市更新的怀疑失望，甚至有“都市更新已死”的说法。
这段期间，政府对民间申请城市更新案件审议逐渐变得严苛，权利人动辄陈情抗议，建商投资更新案的态度趋向保守，城市更新单元面积越来越缩小。
随着文林苑 （页面存档备份，存于互联网档案馆）兴建完工、社会激情的冷却及政党轮替，城市更新条例终于在2019年1月完成大幅度的修正完成，城市更新政策也做了大幅度的修正。
文林苑事件后，各级政府逐渐重拾对政府主导公办更新的重视。内政部于2018年成立行政法人国家住宅及城市更新中心 （页面存档备份，存于互联网档案馆），推动社会住宅及公办更新业务。台北市于2012年成立财团法人台北市城市更新推动中心 （页面存档备份，存于互联网档案馆）也是为了公办更新。2019年城市更新条例也大幅增加政府主导城市更新之相关条文，建立明确的容积奖励及税捐减免优惠，降低整合风险及所有权人负担。对于少数不同意户，也可经由公开、严谨的听证及审议程序，及实施者与政府数次协调后，得以执行代为拆迁作业。[31]
此一阶段受社会瞩目的城市更新案包括：
2020-至今：蓬勃发展
随着法令与机制完备，社会共识逐渐形成，2019年景气回温，台湾城市更新的发展进入常熟稳健之成长阶段。2020年行政院院会通过“城市更新条例”修正案，主要针对第57条、第61条、第65条，除了加速地方政府代拆的过程，也提高容积奖励诱因，最高可达原容积1.3倍。[32][33]
此一阶段受社会瞩目的城市更新案包括：
- 台北市士林区松柏大厦公办都更2.0[34]
- 台银捷运圆山站西侧地区城市更新案，丽宝建设圆山绿水新天地[35]
- 松山民权东冠德建设公办城市更新案[36]
- 北投关渡黄金城富品建设城市更新案[37][38]
- 台南市安平2期国宅城市更新案[39]
成果统计
| 年度 | 台北市 | 新北市 | 基隆市 | 桃园市 | 新竹市 | 苗栗县 | 台中市 | 南投县 | 云林县 | 台南市 | 高雄市 | 澎湖县 | 合计 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2001年 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 7 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 9 |
| 2002年 | 5 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 20 | 8 | 0 | 0 | 0 | 0 | 34 |
| 2003年 | 3 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 26 | 7 | 0 | 0 | 0 | 0 | 36 |
| 2004年 | 6 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 2 | 0 | 0 | 0 | 0 | 8 |
| 2005年 | 9 | 8 | 0 | 0 | 0 | 0 | 4 | 6 | 0 | 1 | 0 | 0 | 28 |
| 2006年 | 11 | 2 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 4 | 0 | 0 | 0 | 0 | 18 |
| 2007年 | 18 | 2 | 0 | 0 | 0 | 0 | 3 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 23 |
| 2008年 | 19 | 3 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 22 |
| 2009年 | 18 | 5 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 23 |
| 2010年 | 12 | 8 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 21 |
| 2011年 | 16 | 6 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 23 |
| 2012年 | 17 | 12 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 0 | 30 |
| 2013年 | 39 | 10 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 2 | 0 | 51 |
| 2014年 | 24 | 10 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 34 |
| 2015年 | 35 | 10 | 0 | 0 | 2 | 0 | 1 | 0 | 0 | 1 | 0 | 0 | 49 |
| 2016年 | 26 | 7 | 1 | 0 | 1 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 36 |
| 2017年 | 51 | 13 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 2 | 0 | 0 | 66 | |
| 2018年 | 47 | 15 | 1 | 0 | 2 | 1 | 2 | 0 | 0 | 0 | 1 | 0 | 69 |
| 2019年 | 63 | 29 | 0 | 1 | 3 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 98 |
| 2020年 | 43 | 16 | 0 | 4 | 2 | 0 | 16 | 0 | 1 | 2 | 1 | 1 | 86 |
| 2021年[40] | 39 | 11 | 0 | 0 | 0 | 0 | 4 | 0 | 0 | 2 | 1 | 0 | 57 |
| 2022年 | 40 | 20 | 0 | 3 | 5 | 0 | 5 | 0 | 0 | 2 | 2 | 0 | 77 |
| 合计 | 541 | 189 | 3 | 8 | 15 | 1 | 92 | 28 | 1 | 10 | 8 | 2 | 898 |
参见
台湾
香港
参考资料
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外部链接
- 香港市区重建局（繁体中文）（英文）
- 香港房屋协会（繁体中文）（英文）
- 香港房屋协会-市區重建项目（繁体中文）
- 澳门旧区重整咨询委员会 （页面存档备份，存于互联网档案馆）（繁体中文）
- 内政部营建署 城市更新E化平台 （页面存档备份，存于互联网档案馆）（繁体中文）
- 台北市城市更新处（繁体中文）（英文）
- 社团法人再开发协调协会 （页面存档备份，存于互联网档案馆）（日语）（英文）
